Oleh: Eviana Hapsari Dewi

Pengantar

Tujuan dari diskusi terbatas pegiat AIDS di Yogyakarta adalah untuk mengkaji substansi dari draf Strategi dan Rencana Aksi Nasional HIV dan AIDS 2015-2019 agar mampu memahami secara lebih mendalam berbagai strategi dan rencana aksi penanggulangan AIDS di Indonesia di masa depan. Diskusi ini juga bertujuan untuk mengidentifikasi berbagai kesenjangan-kesenjangan yang mungkin masih tampak pada draf tersebut sehingga bisa disusun rekomendasi-rekomendasi terkait dengan hal-hal tersebut. Diskusi ini dilaksanakan sebagai bentuk partisipasi pegiat AIDS di dalam perumusan kebijakan strategis penanggulangan AIDS di Indonesia dimana DIY merupakan salah satu wilayah di Indonesia yang terdampak penyebaran HIV dan AIDS baik pada populasi kunci maupun populasi umum dimana hal ini tampak pada kecenderungan semakin meningkat dan meluasnya penyebaran HIV dan AIDS di Yogyakarta. Oleh karena itu, berbagai macam strategi dan rencana aksi yang dikembangkan dalam SRAN 2015-2019 akan berimbas pada penanggulangan HIV dan AIDS di Yogyakarta.

Diskusi ini dihadiri oleh pegiat dari PKBI DIY, LSM Victory, LSM Kebaya, LSM Kembang, LSM Vesta, KPA DIY, KPAK Sleman, KPA Kota Yogyakarta dan PKMK FK UGM sebagai tuan rumah. Sebelum diskusi dilangsungkan, peserta telah memperoleh draf SRAN 2015-2019 dalam versi Bahasa Inggris untuk dijadikan bahan kajian. Versi Bahasa Inggris ini menjadi salah satu hambatan untuk memahami secara mendalam substansi dari draft SRAN tersebut mengingat tidak semua peserta dengan mudah mengerti maksud teks yang cukup panjang tersebut. Oleh karena itu, pada awal diskusi dilakukan paparan isi SRAN dalam Bahasa Indonesia untuk membantu para peserta memahami substansi dan sekaligus sebagai pengingat atas butir-butir strategis dari teks tersebut. Berdasarkan paparan tersebut, diskusi dilanjutkan dengan membahas topik-topik yang terkait dengan hal-hal yang berbeda dari draf SRAN dengan SRAN 2010-2014 dan mengidentifikasi berbagai kesenjangan dan rekomendasi untuk diusulkan kepada KPAN untuk dipertimbangkan dalam proses finalisasi draft SRAN tersebut.

Butir-Butir Diskusi

Para peserta melihat bahwa secara kesuluruhan, draf SRAN 2015-2019 telah mencerminkan dokumen strategis yang mencakup aspek programatik dan kebijakan yang komprehensif dalam konteks sistem pemerintahan yang terdesentralisasi. Demikian pula jenis-jenis intervensi telah dikembangkan berdasarkan pengalaman programatik pada masa-masa sebelumnya dan telah dipetakan dengan rinci sehingga memudahkan untuk mengidentifikasi kegiatan-kegiatan prioritas dari masing-masing intervensi. Penyelenggaraan kegiatan aksi dalam penanggulangan AIDS pun telah disesuaikan pembagian urusan dan kewenangan pusat dalam penyelenggaraan negara serta mendorong terciptanya kemitraan antara diantara pemerintah, masyarakat sipil, sektor swasta dan mitra pembangunan internasional.

Secara spesifik beberapa isu yang perlu memperoleh perhatian dalam pengembangan dokumen tersebut adalah sebagai berikut:

1. Upaya untuk melakukan penanggulangan AIDS difokuskan pada kelompok populasi kunci dengan melalui respon yang multi-sektoral, intensif dan terintegrasi dengan strategi di sektor kesehatan dan pembangunan lainnya agar mampu merespon secara efektif epidemi. Meskipun demikian, fokus ini belum tercermin dalam rencana aksi yang terformulasi lebih operasional. Isu AIDS adalah isu masyarakat secara umum sehingga permasalahan ini harus disertai dengan pengarusutamaan terhadap isu pada tingkat masyarakat umum maupun di tingkat penyelenggara negara. Fokus intervensi hanya pada kelompok populasi kunci akan memperlemah kapasitas masyarakat dan penyelenggara negara untuk lebih memperhatikan isu ini dan sekaligus tidak mampu mengurangi stigma dan diskriminasi terhadap AIDS dan populasi kunci.
2. Pendidikan masyarakat dan pengarusutamaan program AIDS dalam lembaga penyelenggara negara perlu direncanakan secara lebih proporsional. Pendidikan seperti ini tidak bisa direduksi hanya dalam bentuk pengembangan kebijakan untuk kondusif untuk penanggulangan AIDS secara formal karena kenyataan bahwa banyak Perda atau regulasi yang justru memarginalisasi populasi kunci dan upaya penanggulangan AIDS. Lebih celaka lagi bahwa respon penanggulangan AIDS selama ini cenderung hanya berfokus pada pengembangan kebijakan dengan memberikan sedikit perhatian terhadap implementasi kebijakan yang telah dibuat termasuk di dalamnya kapasitas lembaga pelaksana kebijakan tersebut.
3. Kriteria fokus grografis yang telah ditetapkan cenderung merupakan pemikiran yang parsial mengingat 7 dari 10 kabupaten/kota yang ada di Indonesia telah melaporkan adanya kasus HIV dan AIDS. Selain itu, penetapan fokus grografis ini bertentangan dengan semangat integrasi penanggulangan AIDS ke dalam sistem kesehatan. Terakhir, penetapan fokus grografis juga masih menunjukkan orientasi projek dari pada orientasi program yang didasarkan pada kinerja.
4. Sejumlah kajian selama ini menunjukkan bahwa respon yang bersifat multi-sektoral masih berjalan secara optimal karena penanggulangan AIDS lebih tampak sebagai tanggung jawab dari KPA dan sektor kesehatan. Inisitatif-inisiatif sektoral cenderung sangat minimal dan cenderung tidak sesuai dengan prinsip-prinsip yang diacu dalam SRAN sebelumnya. Situasi ini bisa dilihat sebagai bentuk belum jelasnya definisi operasional dan ukuran dari konsep respon multi-sektoral yang berakibat pada tidak dipatuhinya berbagai rencana aksi yang harus dilakukan oleh berbagai sektor yang menjadi anggota KPA. intepretasi atas respon multi-sektoral yang berbeda ini juga menyebabkan tidak sinkronnya respon lintas sektor dan tingkat administratif.
5. Dalam dokumen ini juga telah disebutkan berulangkali bahwa kebijakan dan program penanggulangan AIDS sangat penting untuk terintegrasi dengan sistem kesehatan yang berlaku di Indonesia. Diyakini banyak pihak bahwa integrasi ke dalam sistem kesehatan ini akan menjamin keberlanjutan respon penanggulangan AIDS karena seluruhsumber daya dan sistem pelayanan yang ada di dalam sistem kesehatan bisa dimanfaatkan untuk upaya penanggulangan AIDS. Meskipin demikian, bentuk dan tingkat integrasi yang diharapkan belum terelaborasi secara mencukupi di dalam dokumen ini. Elaborasi tentang bentuk dan tingakt integrasi ini sangat penting dilakukan karena pada kenyataannya kebijakan dan penanggulangan AIDS ini berbeda dengan upaya kesehatan yang lain karena menyangkut banyak pemain dan kepentingannya masing-masing, mulai dari tingkat global hingga pada tingkat komunitas populasi kunci. Sumber daya dan upaya kesehatan seperti apa yang perlu diintegrasikan pada satu sisi dan seberapa jauh integrasinya perlu didefinisikan secara jelas karena akan menentukan bagaimana penyusunan kebijakan, implementasi baik pada tingkat nasional atau daerah, dan tingkat partisipasi masyarakat ke dalam upaya penanggulangan AIDS. Pengalaman dalam penanggulangan AIDS selama ini mengindikasikan bahwa koordinasi antar pemain dalam perencanaan, implementasi dan monitoring/evaluasi masih merupakan salah satu bentuk tantangan yang potensial untuk menghambat integrasi penanggulangan AIDS ke dalam sistem kesehatan.
6. Kemitraan merupakan pilar penting yang secara berulang ditekankan di dalam penyusunan kebijakan dan implementasinya dalam dokumen ini karena efektivitas dan efisiensi program penanggulangan AIDS menuntut adanya keterlibatan yang bermakna dari masyarakat sipil dan sektor swasta. Jika dilihat secara lebih rinci, dokumen ini kurang menjelaskan tentang makna keterlibatan yang bermakna dari masyarakat sipil dalam penanggulangan AIDS. Partisipasi aktif menuntut adanya kapasitas sumber daya (termasuk kekuatan finansial) dari masyarakat sipil agar mampu menjadi mitra yang setara dengan pemerintah dan swasta. Jika hal ini tidak diperhatikan maka upaya untuk pelibatan masyarakat sipil ini hanya akan sebatas sebagai alat legitimasi atas berbagai proses perumusan dan pelaksanaan kebijakan yang ada sehingga upaya untuk mewujudkan akuntabilitas, transparansi dan program yang responsif akan sulit untuk diwujudkan.
7. Isu tentang target menjadi bahasan yang memperoleh perhatian dari peserta berkaitan dengan pengalaman pelaksanaan program yang lampau. Penetapan target layanan dirasa sangat membebani karena tidak didasarkan pada situasi nyata wilayah tetapi berdasarkan hasil estimasi. Estimasi biasanya digunakan sebagai alat untuk melakukan advokasi kebijakan dan perlu diterjemahkan ke dalam target-target yang lebih operasional berdasarkan kondisi masing-masing wilayah dan sumber daya yang tersedia. Peran daerah dalam menetapkan target program menjadi sangat strategis dalam konteks seperti ini. Di samping sebagai perwujudan tanggung jawab daerah untuk menentukan tingkat epidemi juga sebagai bentuk integrasi antara perencanaan pusat dan daerah. Operasionalisasi target program pada level daerah ini juga bisa mengurangi kesenjangan dominasi pusat dalam kepemilkan data dan anggaran atas daerah. Demikian pula, penentuan target di level daerah bisa juga menjadi strategi operasional dalam mendorong kapasitas pemerintah untuk memobilisasi dana domestik khususnya dari pemerintah daerah.
8. Permasalahan yang kemungkinan besar muncul terkait dengan kapasitas daerah untuk melakukan perencanaan program penanggulangan AIDS di tingkat daerah. Permasalahan ini perlu diantisipasi mengingat selama ini perencanaan penanggulangan AIDS adalah terpusat baik oleh Kementerian Kesehatan, KPAN atau Mitra Pembangunan Daerah. Oleh karenanya pengembangan kapasitas daerah dalam hal ini perlu dilakukan sejak dari awal. Pengembangan kapasitas tidak hanya dilakukan dengan pelatihan tatap muka seperti biasanya, tetapi bisa juga dilakukan dengan memanfaatkan teknologi informasi sehingga bisa menekan pembiayaan dan sekaligus bisa melakukan bimbingan teknis seara berkesinambungan.
9. Isu lain yang memperoleh perhatian dari diskusi adalah masalah kepemimpinan yang ada di daerah. Banyak daerah bisa menjalankan program penanggulangan HIV dan AIDS karena memiliki pimpinan daerah yang peduli terhadap permasalahan ini. namun tidak sedikit pula daerah-daerah yang tidak memiliki program HIV dan AIDS karena perhatian pimpinan bukan pada permasalahan ini. Meski sudah ada serangkaian peraturan tingkat menteri (Menkokesra dan Mendagri) yang mengatur peran daerah, pelaksanaan penanggulangan AIDS di daerah belum mencerminkan harapan harapan di dalam berbagai peraturan tersebut. Salah satu isu yang terkait dengan kepemimpinan ini adalah kurang tegasnya kelembagaan komisi penanggulangan AIDS daerah. Di satu sisi setiap daerah wajib membentuk lembaga ini pada sisi yang lain tidak adanya pedoman atau petunjuk yang jelas tentang organisasi dan tata laksana lembaga ini dalam struktur pemerintah daerah, apakah sebagai lembaga setingkat SKPD atau lembaga independen mengingat adanya unsur masyarakat sipil di dalam lembaga tersebut.
10. Strategi untuk menyikapi perkembangan AIDS sebagai penyakit kronik yang membutuhkan perawatan jangka panjang belum memperoleh perhatian yang cukup memadai dalam dratf SRAN 2015-2019. Perkembangan ke arah ini membawa dampak pada beban pemerintah menjadi semakin bertambah besar di masa depan mengingat upaya untuk menekan laju penularan HIV belum memberikan hasil yang optimal. Pembiayaan untuk perawatan jangka panjang tidak hanya menyangkut tentang ketersediaan obat termasuk berbagai kebutuhan diagnostik dan perawatan infeksi oportunistik. Memang sudah disebutkan bahwa pembiayaan untuk perawatan bisa didukung oleh kepesertaan di dalam BPJS Kesehatan. Dalam kenyataannya berbagai kebutuhan perawatan dan pengobatan HIV dan AIDS ini belum sepenuhnya terintegrasi ke dalam skema Jaminan Kesehatan Nasional khususnya dalam penyediaan ARV, kebutuhan diagnostik dan obat-obat untuk infeksi oportunistik tertentu. Tantangan pemanfaatan JKN ini menjadi sulit karena ada manfaat-manfaat JKN ini yang tidak bisa dinikmati sebagian populasi kunci seperti ODHA yang tidak memiliki kartu identitas, pengguna napza atau warga binaan.
11. Hal penting terkait penyediaan layanan dalam dokumen ini adalah digunakannya LKB sebagai landasan untuk menyediakan pelayanan kesehatan bagi populasi kunci. LKB yang berfokus pada layanan yang terkoordinasi antar penyedia layanan dan komunitas di tingkat lokal diyakini bisa meningkatkan pemanfaatan layanan HIV dan pada akhirnya bisa meningkatkan kualitas pengobatan IMS atau HIV dan AIDS. Meskipun demikian, rincian kegiatan pokok dalam rencana aksi nasional belum menunjukkan semangat untuk membangun intervensi yang mencerminkan keterpaduan dan berkesinambungan. Kegiatan-kegiatan pokok masih merupakan kegiatan yang selama ini biasanya dilakukan oleh masing-masing penyedia layanan. Artikulasi semangat LKB perlu lebih dicerminkan dalam identifikasi kegiatan-kegiatan pokok agar bisa memastikan sinkronisasi antar layanan yang diberikan oleh lembaga yang berbeda. Berkaca dari pelaksanaan LKB hingga saat ini tampak bahwa penekanan LKB masih di sektor kesehatan (dinas kesehatan, rumah sakit dan puskesmas) sementara keterkaitan dengan pemain dari sektor non-kesehatan masih tampak belum digarap dengan serius. Paling tidak ini bisa dilihat dari pelatihan LKB yang lebih menekankan pada topik tentang IMS dan PITC. Perlu investasi baik sumber daya manusia dan infra struktur yang lebih untuk penguatan LKB di tingkat lokal agar upaya pengendalian HIV dan AIDS bisa lebih efektif.
12. Isu tentang orang muda juga menjadi sorotan dari peserta diskusi. Cakupan orang muda yang dimaksud dalam dokumen ini apakah orang muda yang ada di populasi kunci atau di masyarakan muda. Ini perlu dipertegas karena berimplikasi pada strategi dan kegiatan yang akan dilakukan. Kerancuan tentang cakupan ini tampak pada kurang sinkronnya pada strategi dan kegiatan yang dikembangkan dalam dokumen ini. Di dalam strategi lebih difokuskan pada orang muda dalam populasi kunci sementara di kegiatan pokok lebih menunjukkan kegiatan yang diarahkan pada orang muda di populasi umum.
13. Prinsip penghormatan terhadap hak asasi manusia, kesetaraan gender dan penghapusan stigma dan diskriminasi merupakan prinsip dasar yang menjadi arahan dalam SRAN 2015-2019. Meskipun demikian prinsip ini secara operasional belum diintegrasikan ke dalam kegiatan-kegiatan pokok yang dikembangkan dalam dokumen ini. Ini perlu menjadi perhatian karena artikulasi prinsip ini kedalam kegiatan yang secara spesifik diarahkan untuk menyikapi isu-isu ini akan menjadi agenda yang harus dilaksanakan oleh penyelenggara program termasuk oleh pemerintah, komunitas populasi kunci, masyarakat dan mitra pembangunan internasional.

Rekomendasi

Berdasarkan diskusi berbagai topik seperti digambarkan di atas, para peserta diskusi mengajukan beberapa rekomendasi pokok yang bisa diakomodasi di dalam finalisasi draf dokumen SRAN Penanggulangan AIDS 2015-2019. Rekomendasi-rekomendasi tersebut adalah sebagai berikut:

1. Pengembangan kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS perlu mengacu pada Peraturan Pemerintah no. 38 tahun 2007 tentang pembagian urusan pemerintahan agar upaya untuk membangun upaya penanggulangan HIV dan AIDS yang terdesentralisasi memiliki landasan hukum yang lebih kuat dan bisa menentukan dengan jelas tugas dan kewenangan pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Selain itu, pengembangan kebijakan dan program perlu mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 72 tahun 2012 tentang Sistem Kesehatan Nasional untuk memastikan bentuk dan tingkat integrasi kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan nasional. Upaya untuk mendorong tanggung jawan daerah yang lebih besar di dalam upaya penanggulangan AIDS di tingkat daerah (termasuk penentuan target program) bisa lebih dimungkinkan jika SRAN 2015-2019 dikembangkan berdasarkan perturan-peraturan tersebut.
2. Dari sisi kelembagaan perlu diartikulasikan secara lebih jelas dan tegas tentang jenis dan bentuk kelembagaan dari komisi penanggulangan AIDS di daerah agar bisa menjadi landasan bagi pengembangan kebijakan untuk menentukan posisi KPAP/D di dalam struktur pemerintah daerah. Permendagri No. 20 tahun 2007 sudah tidak mampu mengakomodasi perkembangan kompleksitas penanggulangan AIDS di tingkat daerah dan belum bisa memberikan acuan bagi pemerintah daerah untuk menguatkan kelembagaan KPAP/D sebagai koordinator dari upaya penanggulangan AIDS di daerah.
3. Konsep integrasi penanggulangan AIDS ke dalam sistem kesehatan yang dikembangkan dalam dokumen perlu dijabarkan ke dalam kegiatan yang lebih operasional agar bisa diketahui bentuk dan tingkat integrasi yang diharapkan. Integrasi menyangkut integrasi vertikal (pemerintah pusat dan daerah) dan integrasi horizontal (lintas sektor dan lintas program). Penggunaan konsep ini secara bermakna bisa merubah tata kelola dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia dari tata kelola yang sentralistik menjadi terdesentralisasi termasuk di dalam perencanaan, implementasi dan monitoring atau evaluasi kebijakan dan program.
4. Dokumen SRAN 2015-2019 perlu secara lebih rinci mengupas rencana integrasi secara bertahap upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam Jaminan Kesehatan Nasional untuk memastikan bahwa layanan promotif, preventif, kuratif dan rehabilitatif bisa diakomodasi sistem pembiayaan kesehatan ini. Manfaat yang ditawarkan oleh JKN saat ini masih mengecualikan kelompok-kelompok populasi yang menjadi perhatian dari upaya penanggulangan AIDS dan belum mampu mencakup kebutuhan perawatan dan dukungan dari pasien ODHA.
5. Penguatan sistem komunitas (CSS) perlu diartikulasikan secara lebih jelas tentang pembiayaan dalam skema keuangan negara mengingat selama ini pendanaan untuk CSS semuanya bergantung pada pembiayaan dari hibah dari lembaga mintra internasional. Ini menjadi penting karena SRAN 2015-2019 menyiratkan peran masyarakat sipil yang semakin besar. Partisipasi yang lebih bermakna hanya akan terjadi jika masyarakan sipil dan komunitas memiliki kapasitas untuk bisa berpartisipasi dalam perencanaan, implementasi dan monev upaya penanggulangan AIDS. Jika tidak maka keterlibatan komunitas dan masyarakat hanya sebagai pemanis atau bahkan sebagai token akan beranjut.
6. Upaya penanggulangan HIV dan AIDS di masyarakat umum juga harus memperoleh fokus yang sama besar dengan populasi kunci di dalam pengembangan SRAN 2015-2019 Penolakan atau resistensi terhadap program-program HIV dan AIDS selama ini disebabkan pendidikan masyarakat tidak menjadi prioritas dalam beberapa SRAN sebelumnya. Dalam dokumen saat ini pun, upaya ini belum tampak dalam kegiatan pokok dalam advokasi dan strategi komunikasinya. Pengembangan strategi komunikasi dan pendidikan masyarakat perlu diidentifikasi secara lebih komprehensif agar upaya untuk menciptakan lingkungan yang kondusif bagi program bisa diwujudkan dan sekaligus bisa mendorong penghormatan terhadap hak asasi manusia, kesetaraan gender dan mengurangi stigma dan diskriminasi terhadap AIDS dan populasi kunci.

Yogyakarta, 5 Juni 2014

Peserta Diskusi:

1. PKBI DIY
2. LSM Victory
3. LSM Kebaya
4. LSM Kembang
5. LSM Vesta, KPA DIY,
6. KPAK Sleman,
7. KPA Kota Yogyakarta
8. PKMK FK UGM