Oleh: Hersumpana Ignatius

Komitmen Pemerintah dalam Penanggulangan AIDS tidak diragukan lagi, permasalahannya bagaimana pelaksanaan kebijakan yang ada hingga tingkat operasional paling bawah? Kenapa ada kesenjangan besar antara tingkat kebijakan dengan pelaksanaan antara KPAN dengan KPAP/K? setidaknya terdapat  argumentasi yang bisa diajukan untuk melihat masalah ini. Pertama, argumen normatif. Maksud argumen normatif disini adalah dalam logika kebijakan, ada sementara pendapat mengatakan bahwa dasar hukum yang diacu untuk pelaksanaan kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS merujuk pada PP no. 36 Tahun 1994 kurang kuat. Dalam hierarki tata kepemerintahan kebijakan dalam PP kurang kuat harusnya berupa UU seperti KPAI, KOMNAS HAM, dan KPI,sehingga memiliki kekuatan hukum yang lebih besar. Kedua, KPAN bentuknya adalah komisi, tetapi Ketua dan anggotanya adalah elite-elite Menteri dan pimpinan daerah, bukan komisioner seperti komisi-komisi yang lain. Ini berdampak pada efektifitas kerja, karena mereka adalah orang-orang sibuk yang tidak memiliki banyak waktu untuk fokus mengurus satu masalah. Meskipun kemudian terbit SE dan Instruksi Menteri yang memberikan pentunjuk pelaksanaan KPAP/K yang harus mengangkat pengurus harian, Sekretaris, bidang Program (PO), Bidang Monitoring, dan Administrasi dan Keuangan. Tampaknya ini tidak berjalan dengan baik setiap daerah berbeda-beda tingkat responnya.

Meskipun hampir semua daerah telah membentuk KPAP/K tetapi komitmen lanjut dan keseriusan tentang subtansi tidak banyak mendapatkan porsi. Secara umum, seperti ditemukan dalam kajian PKMK (2014) tentang Integrasi kebijakan AIDS dan Sistem Kesehatan Nasional mensinyalir bahwa kelemahan mendasar dalam respon daerah terhadap HIV dan AIDS adalah bertumpu pada aksi kebijakan dan kelembagaan saja, yaitu pembentukan KPA daerah, namun lemah dalam hal kapasitas implementasi kebijakan. Hal ini sesuai dengan pengamatan oleh Prof. Lant Pritchett dari Harvard Kennedy School (2014) bahwa permasalahan pokok pembangunan di negara berkembang adalah pada tahapan implementasi, "The problem (often) isn't either policy or capacity—it is the organizational capability for implementation". Selanjutnya Prof. Prichett menyatakan bahwa kita seringkali memilih teknik "Isomorphic Mimicry" seperti yang dilakukan oleh ular jenis "Scarlet King Snake" yang tidak berbisa tetapi mempunyai belang yang seolah-olah mirip ular "Eastern Coral Snake" yang sangat berbisa. Ular Scarlet yang tidak berbisa ini mempunyai penampakan seperti ular yang berbisa, yang akan menipu musuhnya. Teknik "seolah-olah berbisa" ini juga banyak dipakai dalam merespon tantangan pembangunan dengan membentuk lembaga baru, mengeluarkan kebijakan, mengeluarkan komitmen bersama, dan lain sebagainya; seolah-olah dengan semua respon ini, kita sudah kelihatan merespon dengan baik, namun semua hal ini tidak efektif karena kemampuan kelembagaan masih rendah.

Tampaknya, pemerintah Indonesia memiliki paradigm bahwa dengan adanya berbagai peraturan dan kebijakan baru sudah dianggap cukup. Seperti revitalisasi KPA dilakukan tahun 2006 berdasarkan Peraturan Presiden No. 75 tahun 2006 yang menegaskan komitmen pemerintah dalam penanggulangn HIV dan AIDS. Anggota KPAN menurut Perpres ini terdiri dari 12 Menteri, Sekretaris Kabinet, Panglima TNI, Kepala Kepolisian Negra RI, 3 Kepala Badan, Ketua Pengurus Besar Ikatan Dokter Indonesia; Ketua Ikatan Ahli Kesehatan Masyarakat Indonesia; Ketua Palang Merah Indonesia; Ketua Kamar Dagang dan Industri; Ketua Organisasi ODHA Nasional. Sedangkan Wakil Ketua 1 adalah Menteri Kesehatan dan Wakil Ketua 2 adalah Mendagri. Implikasi dari perubahan Struktur KPAN ini berimplikasi pada keterlibatan dan kebijakan yang dikeluarkan oleh Kementerian dan Badan yang menjadi anggota KPAN.

Tidak hanya itu, Permendagri No. 20/2007 tentang Pedoman Umum Pembentukan Komisi Penanggulangan AIDS dan Pemberdayaan Masyarakat dalam rangka Penanggulangan HIV dan AIDS di daerah merupakan salah satu bentuk komitmen Kementerian Dalam Negeri untuk mengatasi permasalah HIV melalui kepemimpinan daerah. Dalam Permendagri ini, dicantumkan organisasi KPA tingkat Provinsi/Kabupaten/Kota, tugas dan tanggung jawab, serta sumber pendanaan penanggulangan AIDS di daerah. Merespons kebutuhan pendanaan di daerah, KPA Nasional melalui Menteri Dalam Negeri menetapkan kebijakan Permendagri No.16/2006 jo No.59/2007 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai dasar pengelolaan perencanaan dan penganggaran. Pertemuan pembahasan pelaksanaan penganggaran ini telah dimulai pada tahun 2007. Sebagai dampaknya, kontribusi pendanaan dari sumber pemerintah semakin meningkat dari 22.37% di tahun 2004, menjadi 39.03% di tahun 2008 (KPAN, 2011).

Kebijakan daerah banyak didorong oleh kebijakan pusat, dalam pelaksanaannya belum optimal bahkan manfaatnya belum terasa oleh kelompok yang seharusnya menjadi sasaran dan penerima manfaat. Salah satu yang ditemukan dalam kajian lapangan adalah kasus di Sulawesi Selatan bahwa Perda HIV yang dihasilkan pada tahun 2010 sampai sekarang masih dirasa kurang mempunyai gigi. Masyarakat sipil masih beranggapan ada atau tidak ada perda program penanggulangan AIDS di Sulsel tetap berjalan seperti biasa. Sebelum terbit Perda, program penanggulangan HIV dan AIDS sudah berjalan dan hampir memenuhi harapan masyarakat sipil. Sedangkan setelah terbitnya Perda justru tidak ada tambahan manfaat bagi masyarakat sipil. Perda HIV bahkan tidak dapat mejadi acuan hukum untuk menggelontorkan dana khusus untuk penanggulangan HIV dan AIDS dari APBD. KPA masih bergantung pada dana hibah yang besarannya bergantung pada kepedulian dari Gubernur. Hal ini menguatkan hipotesa Das et al (Health Policy 2012) bahwa banyak permasalahan di negara berkembang adalah bukan tidak adanya kebijakan, namun karena kurangnya kapasitas lembaga pelaksananya.

Di tingkat kelembagaan, pembentukan KPA daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota merupakan amanat dari kebijakan nasional berupa Permenkokesra dan Permendagri. Namun, proses pembentukan dan bagaimana dinamika peran dan kinerjanya akan bervariasi dari suatu daerah. Pembentukan KPA di Jawa Timur mengalami berbagai proses dan nama yang berubah-ubah, awalnya pada tahun 1994 di Jawa Timur ada Badan Penanggulangan Kenakalan Remaja (Bapenkar). Tahun 2000 terbentuk Badan Penanggulangan Napza dan Zat Adiktif dan Narkotika (BPNA) yang merupakan mitra kerja Biro Kesra Provinsi Jawa Timur. Tahun 2008 di bentuk KPA Provinsi Jawa Timur berdasarkan Permendagri No 20 tahun 2007 dan Perpres No 75 tahun 2006 tentang KPAN dan pembentukan KPA Propinsi, Kabupaten/Kota. Hal ini mempertegas bahwa keberadaan lembaga KPAP dan KPAK adalah implementasi kebijakan Nasional. Sementara di Daerah, pejabatnya tidak lebih sekedar memenuhi kewajiban, minus kapasitas sumber daya dan pendanaan yang jelas untuk implementasinya.