Oleh: Chrysant L. Kusumowardoyo

Pusat Kebijakan dan Manajemen Kesehatan, Universitas Gadjah Mada dalam Policy Brief-nya yang berjudul “Peran Perguruan Tinggi dalam Menerjemahkan Hasil Penelitian HIV dan AIDS Menjadi Kebijakan” telah membahas tentang pentingnya membangun kebijakan berdasarkan hasil penelitian (evidence-based policy). Perguruan tinggi memiliki peranan penting dalam menghasilkan dan mendiseminasikan bukti-bukti dari hasil penelitian operasional, khususnya tentang upaya penanggulangan HIV dan AIDS. Lewat kerjasama dengan berbagai pemangku kepentingan lainnya, bukti-bukti tersebut kemudian bisa diadvokasikan untuk menjadi dasar dari pembuatan kebijakan.

Pertanyaannya sekarang, di level manakah kita bisa mengadvokasikan penggunaan bukti-bukti berbasis penelitian? Kapan sebenarnya pembuat kebijakan memerlukan bukti-bukti ilmiah untuk mendukung pembuatan kebijakan? Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia menyebutkan bahwa setiap rancangan undang-undang (RUU) harus disertai dengan Naskah Akademik[1]. Artinya, pengajuan RUU perlu didasarkan pada suatu kajian, dan ini mengindikasikan bahwa di level tersebutlah pengadvokasian bukti-bukti ilmiah untuk mendukung (atau pun menentang) RUU diperlukan. Tetapi bernarkah hanya di tahap ini saja bukti-bukti ilmiah perlu diadvokasikan kepada pembuat kebijakan?

Model Penyusunan Kebijakan: Rasional dan Incrementalist

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas, kita perlu meninjau kembali tentang tahap-tahap penyusunan kebijakan. Ada berbagai gambaran tentang tahap-tahap penyusunan kebijakan, tetapi secara umum tahap-tahap tersebut mencakup penetapan agenda, formulasi kebijakan, implementasi kebijakan, evaluasi atas kebijakan itu, dan diikuti dengan penyesuaian atau terminasi (Dunn, 2004)[2]. Menurut Walt (1994)[3], para penganalisa kebijakan tidak mempermasalahkan perbedaan gambaran dari tahap-tahap penyusunan kebijakan ini. Yang dipermasalahkan adalah bagaimana pembagian penyusunan kebijakan menjadi tahap-tahap seperti di atas menimbulkan kesan bahwa penyusunan kebijakan merupakan sebuah proses yang linear, dimana satu tahap mengikuti tahap berikutnya secara logis.

Walt menganalisa hal ini secara kritis, dengan mempertanyakan apakah pembuatan kebijakan merupakan sebuah proses yang rasional. Ia kemudian memetakan kelompok-kelompok teori atau model yang mencoba menjawab pertanyaan ini. Pertama, model rasional yang meyakini bahwa pembuat kebijakan melalui tahapan-tahapan tertentu untuk menghasilkan kebijakan adalah yang paling masuk akal. Mereka mulai dari mengidentifikasi masalah, menetapkan tujuan, memeriksa apa saja alternatif solusi, membandingkan konsekuensi (cost and benefit) antara alternatif yang satu dengan yang lainnya, dan terakhir mengambil keputusan yang objektif dan rasional untuk menghasilkan kebijakan yang paling efektif. Kedua, ada model incrementalist (realita) yang mengatakan bahwa tahap-tahap dalam proses penyusunan kebijakan itu saling campur aduk, misalnya penetapan tujuan tidak bisa dilepaskan dari cara implementasi dari tujuan yang dipilih. Model ini juga menekankan keragaman dari para pembuat kebijakan; mereka memiliki kepentingan dan preferensi cara penyelesaian masalah masing-masing. Akibatnya, keputusan yang diambil tidak selalu merupakan sesuatu yang paling efektif, tetapi paling realistis berdasarkan adanya kompromi dari masing-masing pembuat kebijakan.

Model rasional dan incrementalist ini menjadi relevan bagi kita yang berkepentingan mengadvokasikan penyusunan kebijakan berbasis penelitian sebab keduanya membantu kita melihat perbedaan antara bagaimana seharusnya kebijakan dibuat (yaitu model rasional) dengan realita dari proses pembuatan kebijakan (yaitu argumen dari model incrementalist). Penyusunan kebijakan berbasis bukti sering kali dilekatkan dengan model rasional, dimana satu langkah mengikuti langkah berikutnya secara rapi. Itulah sebabnya UU No. 12 tahun 2011 hanya mengisyaratkan pengkajian akademis dilakukan di tahap awal, yaitu di tahap penetapan agenda atau pengajuan RUU. Ini mengindikasikan adanya asumsi bahwa proses selanjutnya akan rasional dan objektif, padahal seperti yang ditunjukkan oleh model incrementalist, kenyataannya tidak selalu demikian. Seperti yang dikemukakan oleh Walt, policy makers are not value-free. Tidak bisa dihindari, nilai-nilai dan ideologi yang mereka pegang (baik di ranah pribadi maupun institusi yang mereka wakili) tentu akan mewarnai kebijakan yang mereka hasilkan.

Implikasi terhadap Penelitian dan Advokasi Kebijakan

Kenyataan di atas menunjukkan paling kurang tiga hal berikut: pertama, bahwa sebagai penghasil pengetahuan atau bukti-bukti ilmiah berbasis penelitian, perguruan tinggi dan akademisi perlu menghasilkan kumpulan bukti tidak saja untuk menginformasikan pembuatan kebijakan di tahap awal (agenda setting), tetapi juga di setiap tahap  penyusunan kebijakan. Makna dari 'kebijakan berbasis bukti' harus diperluas untuk turut mencakup adanya bukti-bukti yang mengukur tahap implementasi ataupun tahap evaluasi kebijakan itu sendiri.

Kedua, advokasi bukti-bukti ilmiah tersebut diperlukan untuk mengawal setiap tahapan penyusunan kebijakan. Advokasi penyusunan kebijakan berbasis bukti tidak cukup untuk dilakukan di tahap awal saja. Asumsi dari model rasional adalah apabila suatu kebijakan sudah diformulasikan, maka pasti akan diikuti dengan tahapan implementasi kebijakan. Padahal model incrementalist menunjukkan bahwa kenyataannya tidak selalu demikian. Kita bisa melihat contoh dari kebijakan Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) yang sebenarnya sudah diatur di Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004, tetapi baru diterapkan kurang lebih satu dekade kemudian. Advokasi hasil penelitian berbasis bukti diperlukan untuk memastikan bahwa setelah kebijakan dihasilkan, kebijakan tersebut bisa diimplementasikan (atau tidak).

Ketiga, di dunia yang serba ideal, para peneliti dituntut untuk menghasilkan kajian dan bukti-bukti yang independen serta objektif. Tetapi berangkat dari model incrementalist, kita belajar bahwa kepentingan dan ideologi bisa memberikan tekanan dan pengaruh yang sangat kuat, sehingga apa yang dikategorikan sebagai 'bukti' itu bisa sangat diperdebatkan. Oleh sebab itu, diperlukan check and balances antar peneliti untuk saling menguji apa yang dihasilkan sebagai ‘bukti’.

Dalam lingkup penelitian dan advokasi kebijakan untuk memberikan respon terhadap HIV dan AIDS di Indonesia, kesadaran atas tiga hal di atas menjadi sangat diperlukan sebab pengetahuan serta hasil dari penelitian ilmiah terkait isu ini adalah sesuatu yang terus berkembang. Akibatnya, kebijakan yang dihasilkan dan diimplementasikan harus pula relevan, mengikuti perkembangan yang ada sesuai bukti ilmiahnya. Selain itu, HIV dan AIDS juga merupakan isu yang bersifat lintas sektor dan melibatkan banyak pemangku kepentingan yang memiliki berbagai ideologi serta preferensi pendekatan untuk memecahkan masalah. Pengumpulan bukti berbasis penelitian dan advokasinya diperlukan tidak saja untuk mendesak dirancangkannya kebijakan, tetapi turut diperlukan di berbagai tahap penyusunan kebijakan lainnya untuk memastikan bahwa kebijakan yang dihasilkan selalu responsif dan efektif, demikian pula dengan implementasinya.

Kesimpulan

Tulisan ini telah menjelaskan perbedaan dari penyusunan kebijakan yang menggunakan asumsi model rasional dengan model incrementalist. Sejauh ini, banyak peneliti yang telah mengikuti model rasional dalam menghasilkan bukti-bukti penelitan yang kemudian diadvokasikan di tahap penetapan agenda. Walaupun hal ini merupakan praktek yang baik, model incrementalist telah menunjukkan kepada kita bahwa penelitian tidak semata-mata diperlukan di tahap awal penyusunan kebijakan saja. Ada gap antara bagaimana seharusnya kebijakan diformulasikan dengan realita penyusunan kebijakan yang ada. Kesenjangan ini bisa dijawab dengan menggunakan gabungan perspektif dari model rasional dan model incrementalist. Benar bahwa secara rasional diperlukan bukti-bukti ilmiah untuk mendasarkan pembuatan kebijakan di tahap awal. Akan tetapi, bukti-bukti dari penelitian perlu terus dihasilkan dan diadvokasikan untuk mengawal penyusunan kebijakan di tahap-tahap lainnya yang pada kenyataannya tidak selalu mengikuti langkah-langkah yang berurutan dan logis.Dengan gabungan kedua perspektif ini, peran peneliti untuk menghasilkan dan mengadvokasikan bukti-bukti ilmiah menjadi lebih signifikan dalam memastikan adanya kebijakan yang berbasis bukti, bisa diterapkan dan responsif.