Oleh: M. Suharni

Upaya penanggulangan HIV dan AIDS adalah program vertikal yang perencanaan dan penganggaran  ditetapkan  dari pemerintah pusat. Sejalan dengan perubahan sistem pemerintahan di Indonesia dari sentralisasi ke desentaraliasi berpengaruh pada urusan kesehatan yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah termasuk upaya penanggulangan HIV dan AIDS. Di era desentralisasi, kepala daerah sebagai penanggung jawab pemerintahan tertinggi di wilayah mempunyai wewenang untuk menentukan apakah upaya penanggulangan HIV dan AIDS layak menjadi salah satu agenda prioritas di daerahnya. Tulisan ini menjelaskan bagaimana kerangka kerja yang diusulkan oleh Shiffman, J. dan Smith, S. (2007) untuk menilai upaya penanggulangan HIV dan AIDS menjadi prioritas politik para kepala daerah dan bagaimana situasi di Indonesia dilihat dari kacamata kerangka tersebut.

Komitmen Politik

Salah satu faktor yang menentukan untuk menjadikan upaya penanggulangan HIV dan AIDS sebagai agenda prioritas pemerintah daerah adalah komitmen politik  kepala daerah. Komitmen politik adalah suatu keputusan para pemimpin untuk menggunakan kekuasaan, pengaruh,  dan keterlibatan personalnya  untuk memastikan bahwa  program HIV dan AIDS mendapatkan visibilitas, kepemimpinan, sumberdaya, dan dukungan politik yang dibutuhkan  dalam rangka   pelaksanaan program   pencegahan, perawatan dan dukungan, serta  mitigasi dampak epidemi HIV dan AIDS (WHO, 2000)^[1]. Prakteknya, komitmen politik mengacu pada sejauh mana pemimpin pemerintahan di tingkat daerah (kepala daerah dan jajaran dibawahnya) mendukung upaya penanggulangan HIV dan AIDS sebagai agenda pembangunan daerahnya^[2], serta adanya komitmen gubernur dan bupati/walikota untuk memasukan penanggulangan HIV dan AIDS dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Strategis (Renstra) kesehatan.

Terkait dengan komitmen politik, Bor (2007) mengutip editorial Lancet 3 Juli 2004 yang menyebutkan bahwa faktor yang paling penting dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS adalah kesediaan pemimpin politik untuk mengakui krisis dan menerapkan intervensi yang diperlukan dengan cepat, bahkan dalam menghadapi oposisi politik.  Analisis Bor (2007) menunjukkan bahwa komitmen politik tidak berada diruang vakum, tetapi dia dipengaruhi oleh konteks lainnya, misalnya negara yang didukung oleh press bebas memengaruhi komitmen politik; pemimpin negara yang kesenjangan ekonominya tinggi kurang respons terhadap isu HIV dan AIDS; AIDS menjadi prioritas politik di negara dengan epidemi tinggi.

Di Indonesia jika dilihat pada tingkat provinsi, maka komitmen politik Gubernur DKI Jakarta saat ini bisa menjadi salah satu contoh bentuk komitmen politik yang tinggi terhadap upaya penanggulangan HIV dan AIDS.  Komitmen Gubernur DKI diwujudkan dengan menjadikan penanggulangan HIV menjadi prioritas kesehatan dari RPJPD 2005-2025 dan RPJMD 2013-2017 yang mengacu pada MDGs sebagai landasan prioritas bagi pemerintah daerah untuk meningkatkan cakupan akses layanan kesehatan termasuk HIV dan AIDS (Nevendorff,L. Gabriella,A dan Wongso,V.L,.2016)^[3]. Di tingkat kota/kabupaten, contohnya kota Denpasar yang mencantumkan kesehatan sebagai salah satu bidang pembangunan prioritas dan HIV menjadi salah satu masalah kesehatan yang juga tercantum dalam RPJMD 2010-2015   (Nopiyani, N.M.S,. Sari, K.A.K., dan Sutarse, I.N, 2016).^[4]

Gambaran di atas menimbulkan pertanyaan: ‘Bagaimana upaya penanggulangan HIV dan AIDS menjadi prioritas politik atau bukan prioritas politik kepala daerah?’.  Untuk menjawab pertanyaan itu perlu satu kerangka kerja untuk menilai prioritas politik kepala daerah terkait upaya penanggulangan  HIV dan AIDS. Hasil penilaian ini merupakan bukti impiris yang dapat membantu kepala daerah untuk membuat keputusan politiknya.  

Kerangka kerja menilai Prioritas Politik

Upaya penanggulangan HIV dan AIDS adalah salah satu program yang didorong oleh inisiatif kesehatan global (Global Health Initiative) yang ditandai dengan besarnya investasi global terhadap penyakit ini, misalnya pendanaan dari WHO, World Bank, dan Global Fund.  Sebagai program yang diinisiasi oleh inisiatif global, Shiffman, J. and Smith S. (2007)^[5] membuat kerangka kerja untuk melihat apakah  program yang diinisiasi oleh  kesehatan global menjadi prioritas politik pemimpin baik di level nasional dan daerah, yaitu dengan melihat  empat aspek yakni; 1) Kekuasaan aktor yang terlibat mengacu pada kekuasaan  individu dan organsasi yang mempunyai perhatian terhadap isu HIV dan AIDS.  2) Ide-ide mengacu pada cara pandang para aktor dan pemahaman mereka terkait HIV dan AIDS. 3) Konteks politik terkait dengan lingkungan dimana  aktor tersebut  berada, dan 4) Karakteristik dari HIV dan AIDS dan upaya penanggulangan yang dilakukan.

Aplikasi kerangka kerja ini dimulai dengan mengidentifikasi dan memetakan para aktor (kepala daerah dan pemangku kepentingan) yang terlibat upaya penanggulangan HIV dan AIDS di level  daerah.  Idenfitikasi kekuasaan didasarkan pada posisi formal dan non formal mereka dalam komunitas kebijakan (policy community cohesion);  kepemimpinan berupa kapasitas individu atau organisasi untuk memengaruhi komunitas kebijakan; lembaga pengarah mengacu pada efektivitas lembaga atau mekanisme organisasi yang  diberi mandat untuk melakukan insiasi program; mobilisasi masyarakat sipil berupa kemampuan untuk menggerakan kelompok akar rumput agar para pemimpin dan pemegang otoritas di wilayah tersebut mempunyai perhatian terhadap isu HIV dan AIDS. Analisis pemangku kepentingan HIV dan AIDS berdasarkan kekuasaan dan kepentingan di 11 kabupaten kota di Indonesia menemukan bahwa DPRD dan Bappeda mempunyai kekuasan tinggi tetapi kepentingan mereka rendah dalam penanggungalangan HIV dan AIDS. Hal ini mengindikasikan bahwa HIV dan AIDS belum menjadi prioritas politik di daerah^[6].

Ide-ide para aktor memengaruhi dukungan politik mereka terhadap upaya penanggulangan HIV dan AIDS. Untuk melihat ide-ide para aktor digunakan kerangka pikir aktor (internal dan external frame).  Internal frame mengacu pada pola pandang individu yang  menunjukkan tingkat penerimaan komunitas kebijakan (policy community) terhadap isu HIV dan AIDS, termasuk apa yang menjadi penyebab dan solusi yang akan diambil. External frame terkait dengan pandangan publik terhadap HIV dan AIDS.   

Konteks politik dimana keberadaan para aktor sangat memengaruhi dukungan politiknya. Di tingkat daerah, konteks politik ini adalah perubahan sistem pemerintahan dari sentralisasi ke desentralisasi. Kekuasaan administratif upaya penanggulangan HIV dan AIDS berupa perencanaan dan penganggaran ada di pemerintah pusat, sedangkan operasional ada di pemerintah daerah. 

Selain itu, gambaran situasi epidemi HIV dan AIDS dan upaya yang sudah dilakukan adalah indikator  penting bagi kepala daerah dalam penentuan prioritas politik upaya penanggulangan HIV dan AIDS.  Data epidemi berupa besaran dan sebaran penyakit akan menjadi bahan penting bagi kepala daerah untuk menentukan apakah isu HIV dan AIDS akan dijadikan prioritas pembangunan kesehatan di wilayahnya. Terkait dengan upaya kesehatan di daerah maka  gambaran intervensi yang sudah dilakukan  serta hasil yang dicapai penting untuk dipetakan sebagai dasar untuk menentukan respon terkait upaya yang akan dilakukan. Sayangnya, semua informasi strategis terkait program HIV dan AIDS di Indonesia masih belum terintegrasi ke dalam sistem kesehatan nasional.  Manajemen dan tatakelola sistem informasi strategis program HIV dan AIDS saat ini masih ada di pemerintah pusat, sedangkan daerah hanya berperan sebagai pelaksana pengumpul data^[7].

Adanya kerangka kerja ini membantu para peneliti, analis dan penggiat  HIV dan AIDS untuk menyediakan bukti empiris kepada Kepala Daerah agar upaya penanggulangan HIV dan AIDS dijadikan  prioritas politiknya. Ketersediaan data masing-masing indikator membantu Kepala Daerah mengambil keputusan untuk memberikan  kepemimpinan, sumberdaya, sumber dana, dan dukungan politik yang dibutuhkan upaya penanggulangan HIV dan AIDS di daerahnya.