Ringkasan Eksekutif

Masih tingginya epidemi HIV dan AIDS di Indonesia diiringi dengan dinamika respons atau penanggulangan terhadapnya. Penelitian ini menelaah dinamika respons tersebut. Argumen utamanya: respons terhadap epidemi HIV dan AIDS di Indonesia mencerminkan ragam kontestasi yang rumit antara berbagai pendekatan, mazhab, dan aktor dalam sebuah konteks kemasyarakatan yang dinamis.

Kontestasi yang pertama mengemuka antara pendekatan vertikal dan horizontal. Pendekatan vertikal mengandalkan kecakapan teknis pengendalian yang terpusat dan ketat, sedangkan pendekatan horizontal mengutamakan pengendalian yang bersifat multisektoral dan desentralistik. Kontestasi berikutnya ialah soal rujukan pengambilan kebijakan, antara merujuk kepada data teknis/epidemiologis dan pertimbangan politik-ekonomi. Misalnya, jika merujuk kepada data teknis, penggunaan kondom seharusnya bisa dilakukan; tetapi karena pertimbangan politis, kampanye penggunaan kondom menjadi tidak mudah diterapkan. Kontestasi lain ialah soal keterlibatan aktor antara pemerintah pusat dan daerah. Respons oleh aktor pusat tampak lebih dominan secara teknis karena akses mereka yang lebih kuat atas data-data epidemiologi; tetapi secara politis dan operasional, daerah berperan lebih penting. Selain itu, kontestasi juga tercermin dari ragam lembaga yang mengusung masing-masing mazhab (school of thoughts) yang berbeda, misalnya antara USAID dan AusAID (sekarang DFAT), GFATM, berbagai NGO internasional, dan lembaga pemerintah.

Ragam kontestasi itu beriringan dengan dinamika perkembangan kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia. Dua hal yang secara substantif me­ mengaruhi dinamika perkembangan kebijakan itu ialah berubahnya relasi antara pemerintah pusat dan daerah (desentralisasi), serta perkembangan epidemi itu sendiri. Sebelum 1999, ketika sistem pemerintahan masih sentralistik, pendekatan vertikal dengan aktor utama pemerintah pusat beserta mitra pembangunan internasional penyokong dana penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia sangat dominan. Kemudian ketika desentralisasi bergulir dengan diberlakukannya UU Nomor 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP Nomor 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan, Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota urusan kesehatan, termasuk penanggulangan HIV dan AIDS, berubah karenanya.

Situasi ini memunculkan dua tantangan dalam penyusunan kebijakan publik. Pertama, bagaimana kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS secara politik-ekonomi bisa sejalan dengan tata kelola pemerintahan yang sebagian telah terdesentralisasi. Kedua, bagaimana mengintegrasikan layanan HIV dan AIDS secara teknis ke dalam program kesehatan yang sudah ada untuk memastikan respons jangka panjang di tengah keterbatasan sumber daya dan kapasitas pemerintah daerah yang beragam.

Salah satu tantangan sekaligus kesempatan penting bagi respons daerah terhadap HIV dan AIDS ialah desentralisasi sebagian kewenangan pemerintah pusat ke daerah. Desentralisasi bukanlah hal yang mudah karena membutuhkan harmonisasi pengelolaan urusan publik secara umum, terutama kesehatan dalam hal ini. Di bidang kesehatan, harmonisasi itu merentang baik dalam hal kebijakan maupun layanan kesehatan. Dalam situasi seperti ini, diperlukan pengembangan sistem kesehatan yang inovatif untuk meningkatkan status kesehatan masyarakat.

Respons kelembagaan (pembentukan lembaga) dan pemberlakuan peraturan/ kebijakan merupakan dua langkah yang paling banyak ditempuh. Kedua langkah ini dianggap akan menjamin keberlangsungan program, karena melalui keduanya pemerintah bisa meneruskan investasi yang telah ditanam oleh donor. Penelitian ini menunjukkan bahwa peraturan/kebijakan dan tata kelembagaan yang terbentuk menyerahkan efektivitas implementasinya kepada sistem kesehatan dan tata kelola pemerintahan yang ada secara umum atau dengan kata lain mengasumsikan kecakapan sektor di luar lingkup HIV dan AIDS serta sektor kesehatan secara khusus dalam memberikan respons yang komprehensif. Banyak kasus di daerah penelitian mengungkapkan bahwa kedua langkah ini lebih mencerminkan aspek-aspek normatif: ada peraturan dan ada lembaga, tetapi tidak berjalan efektif lantaran kualitas implementasinya yang rendah. Hampir semua provinsi membentuk Komisi Penanggulangan AIDS Daerah (KPAD), tetapi dengan berbagai alasan, peran lembaga ini cenderung terbatas pada sekadar memenuhi mandat. Pelaksanaan peraturan daerah (perda) terkait HIV dan AIDS juga tidak efektif karena absennya sumber daya dan sanksi yang memadai, selain karena sering tumpang tindih atau berlawanan dengan peraturan di sektor publik lainnya.

Secara umum, kelemahan mendasar dalam respons daerah terhadap HIV dan AIDS ialah terlalu bertumpu pada “pengadaan” kebijakan (perda, perbup) dan kelembagaan (KPAD), tetapi sedikit perhatian pada kapasitas implementasinya. Kelemahan ini jamak ditemukan di bidang kesehatan secara umum, bahkan sudah menjadi permasalahan klasik bukan hanya di bidang kesehatan dan bukan hanya di Indonesia. Penelitian Prof. Lant Pritchett dari Harvard Kennedy School tahun 2014 mengenai kecapakan dokter di India misalnya, menyimpulkan bahwa permasalahan pokok pembangunan di negara berkembang ialah pada tahapan implementasi. “The problem (often) isn’t either policy or capacity it is the organizational capability for implementation.” Lebih lanjut Prichett menunjukkan suatu pola respons negara-negara berkembang dalam mengelola program pembangunan, yaitu menerapkan teknik “Isomorphic Mimicry” suatu teknik mengecoh musuh yang digunakan seekor ular takberbisa dengan menampakkan diri bak seekor ular berbisa (warna belang-belang). Dengan membentuk lembaga baru, memberlakukan kebijakan, menandatangani komitmen bersama, dan lain sebagainya, seolah-olah pemangku kebijakan sudah mengambil respons dengan baik. Kelembagaan dan kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah ibarat warna belang-belang pada ular takberbisa. Penampakan ini kurang efektif karena tidak diikuti dengan pemenuhan kecakapan implementasi.

Selanjutnya soal pendanaan. Dana penanggulangan HIV dan AIDS sampai saat ini mayoritas masih berasal dari donor luar negeri. Beberapa kebijakan untuk mendorong pemerintah dalam mendanai penanggulangan HIV dan AIDS telah diluncurkan, juga banyak daerah telah mengalokasikan dana dari APBD, tetapi cakupan pendanaan masih terbatas pada aspek biaya administratif. Dana untuk program dan pelayanan masih dinilai kurang.

Di sisi lain, peran masyarakat sipil yang direpresentasikan oleh komunitas populasi kunci masih belum optimal. Kelompok ODHA dan pecandu napza nisbi diterima keberadaannya dalam penyebutan identitas diri sebagai komunitas, sedangkan wanita pekerja seks (WPS), waria, lekaki seks dengan lekasi (LSL), dan gay belum mendapat tempat untuk menunjukkan identitasnya di dalam masyarakat dan sebagai kelompok berkepentingan.

Rekomendasi

Dengan memerhatikan situasi epidemi HIV dan AIDS di Indonesia, kontestasikontestasi yang ada dalam penanggulangan HIV dan AIDS tersebut perlu dikelola supaya tidak saling menegasikan antara satu dan lainnya. Untuk itu perlu disusun sebuah peta-jalan (roadmap) yang mengintegrasikan program HIV dan AIDS dengan sistem kesehatan baik di tahap perumusan maupun implementasi. Mengingat cakupan peta-jalan integratif itu tidak hanya aspek-aspek teknis tapi juga aspek politik-ekonomi, pelaksanaannya akan terbayang tidak mudah. Tetapi, integrasi antara pendekatan vertikal dan horizontal dengan komposisi yang tepat dalam kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS merupakan kunci untuk efektivitas dalam meningkatkan cakupan dan kualitas program penanggulangan HIV dan AIDS di satu sisi, serta penguatan layanan dasar kesehatan di sisi lainnya.

Silakan download dokumen lengkap pada link berikut.